常州市金坛区作为苏南板块中的县级城市，经济发达、人口众多，用电、用水普及率和燃气普及率接近100%，但随之而来的可能诱发重大灾难的危险因素也会相伴而生。人防部门如何充分发挥自身职能优势，积极主动融入政府应急管理体系，为城市防灾减灾作出应有贡献？本文试结合工作实践作一探索和思考。

一、创新与实践

第六次全国人民防空会议对人民防空工作赋予了新的职能，把人民防空作为应急管理的重要力量；第七次全国人民防空会议进一步确立了“融合发展”理念，积极推动人民防空融入政府应急管理体系。我们紧紧抓住这一难得的历史机遇，积极探索新形势下人防建设融入政府应急管理体系的新路子。

突破理念催生新思路，坚持从思想观念上加快融入。把“拓展人防职能，纳入政府工作”作为人民防空建设的着力点，确立了“从地下走向地面、从封闭走向开放、从战时走向平时、从边缘融入经济建设主战场”的建设思路，主动站到全区经济建设和社会发展的前台位置。多次向区委、区政府主要领导和分管领导汇报民防建设形势和工作规划，定期汇报409人防地下指挥所、民防教育体验馆、茅山人防教育体验馆等重点工程建设进展情况，加强与区应急部门的沟通协调，从而真正使“两防”工作进入了领导视线，纳入了政府工作，为融入应急管理奠定了坚实基础。

转变职能推动机构整合，坚持从组织体制上加快融入。在国家机构改革精减的大势下，人防部门用工作实绩和自身努力实现了职能的拓展。2010年4月，金坛人防增挂“民防局”牌子，在区级层面依托原先的人防管理机构，实行一个机构两块牌子；在街道和各镇区成立民防办公室，由人武部长兼任主任；在社区层面建立民防工作站和民防志愿者队伍，按照统一规范、实用有效的要求开展工作。全区建立健全了区、街道（镇区）、社区三级民防应急组织体系，为“两防一体化”建设提供了制度和组织保障。2019年3月，在新一轮政府机构改革中，金坛民防局（人防办）并入区住建局，对外增挂“人防办”牌子。

统筹资源放大各方优势，坚持从运行机制上加快融入。将全区人防（民防）应急资源实行“四个统一”：应急指挥统一。建立由区政府分管区长任指挥长、20多家政府职能部门领导参加的全区人防指挥机构，在人防（民防）的综合协调下联动处置、协同作战。编制预案统一。健全应急预案管理体系，着眼各级各层面“两防”应急预案的进一步完善和相互衔接，在重新整合修订已有预案的基础上，全面推进区、街道(镇区)、社区（学校）和各重要目标的应急预案体系建设，形成应急预案全覆盖。宣传教育统一。全区“两防”应急宣传以人防（民防）为主具体组织实施，把公安、教育、民政、卫生、地震、司法、共青团、文广体等部门纳入“大宣教”体系，采取多媒体电视专题片、报刊专版、挂图展览、知识竞赛、防空防灾演练等形式，把“两防”应急知识传播进千家万户。救援调度统一。在人防现有10支战备专业防空队伍基础上，根据新形势新任务和常州市统一部署，与区环保局、蓝天救援大队等单位合作，组建以防化专业为主的32人组成的民防应急救援分队，参加常州市民防应急救援大队成立暨训练成果汇报演示活动，并统一纳入防空防灾和应急体系，在灾害救援和突发事件处置中接受上级统一调度，有利于在第一时间快速形成战斗力。

分类实施加强民防教育，坚持从舆论氛围上加快融入。抓好“两防”宣传，是增强市民防空防灾知识和提高防范意识的最有效途径。多年来，我区广泛开展“两防”知识宣传教育“七进”（进学校、进社区、进党校、进机关、进企业、进农村、进网络），并做到“四个坚持”：一是坚持把领导干部和中小学生作为“两防”宣传教育的主要对象，在各级干部培训班上开设“两防”应急知识讲座，举办“两防”教育师资培训班，长期把“两防”教育列入中小学教育计划，规定每学期不少于6个课时“两防”知识教育课，有效提高了在校师生国防意识和防护自救能力。二是坚持把基层社区作为“两防”教育的主要战场，自2012年开始用2年左右时间完成城市社区民防工作站全覆盖，每年在社区通过发放资料、举办讲座、开展竞赛、组织观摩、举行“5.12”应急疏散演练等途径，切实把“两防”教育渗透到千家万户。三是坚持把重大活动作为“两防”教育的主要载体，把握“5.12防灾减灾日”、“9.18警报试鸣日”等重大时机，广泛开展广场、标语、专场晚会宣传，大力营造“知识守护生命”的浓厚氛围。四是坚持把新闻媒体作为“两防”教育的主要阵地，通过报刊、电台、电视、网络等传播媒介，广泛进行“两防”知识宣传，分别在金坛电台电视台和《今日金坛》开辟“两防”知识专题专版，既深入宣传了“两防”知识，又扩大了人防部门知名度。我区民防“科学减灾，依法应对”的经验做法，被2015年“5.12”当天央视新闻频道报道。

二、困难与问题

尽管近年来金坛人防在推进职能转变、加快转型升级方面作了不懈努力，但就目前来看，实现与政府应急管理体系的融合，尚还存在一些困难和问题。

体制不顺，人防部门难以引起社会广泛关注。人防作为社会公共事业的组成部分属于国家行为，长期实行军政双重领导体制，机构属于军事工作机关，管理的却是各级政府及企事业单位的人防事业，横跨军事工作和政府工作两大领域，管理主体与管理对象之间没有直接的隶属关系，因而受各种因素制约，很难有效履行国家机关的行政职能，出现了“全国人防是一家，都是兄弟没爹妈，找个叔叔来当家”的特殊现象，使这项关系国计民生的重要事业不断被“边缘化”，导致社会关注度越来越少。这种体制性障碍，已成为影响制约“两防”发展的“瓶颈”。目前，国内各省市相当一部分人防部门未被列入政府应急管理领导机构，不能有效参与政府应急管理。

任务单一，人防作用难以在政府处理公共突发事件中充分发挥。人防部门的主要职能定位在战时防敌特空袭。而我国目前处在长期和平时期，导致出现两种现状：一方面，政府现行的防灾救灾体制以纵向单灾种为主，平时条块分割，各自为政，职能和资源分散，现行的应急管理机构虽有明确的防灾和处置突发事故的职能，但缺乏相应的人力物力保障，难以应对重大、特大灾害事故应急处置的需要。另一方面，人防部门多年建设形成的战备保障机制和人力物力资源，包括完善的指挥设施、功能齐全的指挥场所、布局合理灵敏可靠的通信报警体系、人防专业队伍等独特优势，由于人防单一任务的设定，难以为政府承担处置公共突发事件应急任务，造成了人防部门“人员闲散、资源闲置”。

师出无名，人防参与政府应急管理缺乏法律支撑。我国现有的《人民防空法》、《突发事件应对法》等几部与人防、灾害应对工作相关的法律中均没有给予人防建设在领导体制、管理原则、政府职责、防灾救灾职能任务等方面应有的法律规范，更没有明确人防在“两防一体化”建设中的职能任务，这使得人防工作的开展难以依法进行。目前人防在社会应急管理体系中还只是处于模糊状态、摸索阶段，只能通过体制机制创新的方式予以推动。

三、对策与建议

由于存在体制机制障碍以及缺乏法律法规支撑，新形势下人防建设融入政府应急管理体系，将是一个渐进式的过程，需要人防部门积极作为、拓展职能、主动融入。笔者以为，人防作为国防的重要组成部分，有其自身的特殊性，这也决定了人防必须走具有自身特色的融合式转型发展新路。

突出抓好人防工程建设与政府应急避难疏散体系建设的主动融合。人防工程是人防战备的“家业”，是人防部门服务城市建设、经济发展、民生改善的重要载体。人防部门应主动将辖区内人防工程数量、具体分布地点、工程基本情况、人员疏散路线、疏散范围等信息与政府应急避难疏散体系指挥数据库相连，做到一目了然。同时把人防工程基本信息，应急疏散方案等向辖区居民进行宣传，让居民熟悉，一旦灾害来临，方便居民进行避难。加快地下空间开发利用，做到城市发展到哪里，人防建设就到哪里，力助政府缓解地下停车难问题。

突出抓好指挥通信建设与政府应急救援体系建设的主动融合。人防融合发展的重点是将指挥通信的功能拓展、提升、放大。人防部门应充分利用现有指挥通信网络、指挥设备设施、报警手段和人防救援专业队伍，为政府应急管理服务，把人防战时功能扩大到相关领域。一是将人防专业队纳入政府应急救援体系。人防专业队是战时消除空袭后果的主要力量，也是平时防灾救援的生力军，应参与到政府应急管理中来，从以往应对单一的战时空袭拓展到应对多种灾害威胁。优化力量编成。根据各类重大灾害的性质对现有人防专业队伍进行科学整合，引进高技术人才和专业技术骨干，充实消防、防化、抢险抢修专业队力量，打造一支战时能应战、平时可应急的专业救援力量体系。配齐装备器材。采取以企业事业单位自备为主，以上级和政府配发为辅的原则，充分利用地方科技力量和资源，装备一批除雪、灭火、搜救、消毒等专用应急救援设备器材，以满足应对多种灾害威胁的需要。改变训练内容。根据本地区可能面临的安全威胁，紧贴平时应对突发事件所担负的任务实际，做到灾时需要什么就训什么，平时缺什么就补什么，以提高各类专业队伍应急救援能力，确保遇紧急情况能随时拉得出、用得上、打得响。二是将人防指挥平台纳入政府应急救援指挥体系。人防部门应将地面指挥中心、地下指挥所和机动指挥车等指挥平台与政府指挥平台相对接，并逐步建立本行政区域内容易引发的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域等防灾救援相关数据、资料库，为应急指挥决策提供有力支持。三是将防空防灾警报系统纳入政府应急救援通信保障体系。为使人防通信警报保障好平时应急工作，应将人防通信系统并入政府应急救援通信网，将防空警报用于防灾预报，可以将防空警报与防震和防洪的主要预告手段相结合，统一规定防灾信号，同时与应急、公安、水利、气象、地震等警讯情报部门加强沟通，与上述部门协商增加完善报警信息类型，明确规定不同类型灾情的划分等级，以及不同情况下警报发放的方法、程序、权限和要求等内容，使警报发放人员权责明确。根据城市化发展进程和本地区主要危险源的分布情况，对警报建设规划和现有警报进行重新规划和调整，突出抓好重要目标附近、高危险区、人口密集区等重点区域警报器建设，不断增大警报音响覆盖面。

突出抓好人防应急行动方案与政府各类应急处置方案的主动融合。人防应急行动方案是战时指导防空袭行动的主要方案，经过多年的编制修订，要素相对较为齐全，可操作性进一步加强。现在由于各种自然灾害频发，政府牵头各相关的职能部门都制定有相应的应急处置方案，人防部门要积极利用自身的有利条件，参与突发公共事件应急预案的编制工作，把人防重要目标抢险抢修方案和各类保障计划的内容与突发性公共事件应急预案进行有机衔接，进一步充实应战应急的内容，实现方案平时应急和战时应战有机统一。    

突出抓好人防教育与政府公共教育体系的主动融合。抓好防空防灾教育培训，增强广大干部群众的国防观念和防空防灾意识，使之掌握防空防灾的基本知识和防护技能，既是人防部门的常规工作，也是政府加强应急管理的基础工作。人防部门应主动会同应急、地震、消防等部门，进一步拓宽宣传教育的领域，将防空防灾教育与国防教育、社会公共安全教育、普法教育、城市应急教育、防震、防火教育等有机结合起来，努力在与政府应急管理的融合上下功夫。重点突出抓学校教育，通过师资培训、学科渗透、知识讲座、技能训练等多种形式，着重在防空防灾、防护技能等方面夯实基础；结合学生军训推动人防教育向基础化教育方向发展；建立以“党校为主阵地，以社会为主体，以机关、企事业单位为主的民防宣传教育网络”，结合警报试鸣和国防教育日等各种大型活动，借助新闻媒体，采取群众喜闻乐见的各种形式，不失时机地开展社会防空防灾宣传教育活动，使之渗透到人们日常生活中。从而通过为政府应急宣传造势，让政府真正感受到人防是不可或缺的部门。

（常州市金坛区人防办 柏国平）