“空中﹢地下”立体式开发利用，让原本平铺式开发的厂区集中上楼，腾退的低效用地迁入了高新项目；打破割裂空间，整合分散形态，为产业转型升级腾出大空间，村工业园也能飞来“金凤凰”；盘活存量，让“零增地”迎来“大变样”……

日前，全国首届自然资源节约集约示范县（市）创建成果发布，江苏省南京市秦淮区、无锡市新吴区、宿迁市泗洪县等地的9个典型经验成果入选。一个个优化国土空间格局、向资源存量要发展增量的鲜活案例，生动诠释了江苏高效利用土地资源，助力产业集聚发展的实践探索。

“换”出产业发展新高地

冬日，步入无锡市新吴区全先导集成电路装备及材料产业园，一座座现代化厂房拔地而起，生产车间里热火朝天，工人们忙着装货、搬运，到处都是开足马力忙生产的场景。很难想象，这片充满活力的崭新厂区，曾聚集了4家低效企业，亩均税收不足5万元。

为盘活闲置资源，无锡市自然资源和规划局新吴分局通过评估协商、有偿收回、异地安置，整合近700亩连片土地。一番努力下，曾经的低产田变成了高产地——11家高端装备企业纷至沓来，亩均税收超百万元，实现近20倍的惊人增长。

与老厂房就地改造不同，泰兴市祁巷村以闲置农房盘活为抓手，打造红色旅游﹢美丽乡村品牌。村集体在征得农户同意后，集中改造旧庄台与宅基地，优化村居环境，致力发展餐饮、住宿等经营项目，在留住乡土乡愁的同时，做强“旅游﹢”文章。如今，该村甩掉了“贫穷落后村”的帽子，集体经营性收入及农民人均可支配收入分别是2015年的10倍和11倍。

自2023年9月起，南京、无锡、常州、苏州四市被自然资源部列为低效用地再开发试点地区。2025年4月，试点范围扩展至徐州市、南通市、连云港市等10个市。江苏省自然资源部门坚持节约集约理念，以试点为契机，深化推进产业空间优化焕新，致力实施存量换增量、地下换地上、资金技术和数据换空间，促进产业园区空间布局持续优化，要素配置和用地结构更加合理，存量资源空间有效释放，实现以较少资源占用支撑更多优质发展增量。

此外，江苏通过增容技改、归并改造、成片开发、综合整治等多种改造模式，有力推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，走出了一条生态优先、产业焕新、民生改善的可持续发展之路。据统计，“十四五”以来，江苏完成低效用地再开发108.44万亩，让每一寸土地都释放出最大价值。

“扩”出产业升级新空间

原本2500平方米的单层厂房，如今改建为占地1.1万平方米的多层厂房，并配套建设工业电梯等现代化设施……东山精密（维信电子）盐城产业园告别了“摊大饼”式的工业用地方式，在尽可能少用新增建设用地的前提下，推动厂房标准升级。

为让好项目不缺地、好产业有空间，盐城市盐都区在盘活闲置土地和低效用地的同时，创新利用“载体焕新”和“借天生地”节地模式，通过技术创新、提高容积率等方式提升土地“含金量”，让企业的生产、设计、研发等多个环节不再受制于空间局限，为区域经济发展提供有力支撑。

在南京，惊艳亮相的所街综合体致力挖潜提升地下空间，打造地上9层、地下1层，总建筑面积超1.5万平方米的现代商业综合体。通过对地上地下空间综合统筹和一体化开发，将原本容积率仅0.13的低效用地，改造为集多功能于一体的城市活力中心。该项目1～3层为公交枢纽，4～9层为旅居空间，地下1层可提供数百个机动车与非机动车停车位，助力解决片区“停车难”问题。

面对土地开发强度高、后备资源紧的约束，江苏通过制定出台关于全面推进节约集约用地的意见、开展产业园用地提质增效行动、完善混合产业用地供给政策等举措，让“做优增量”和“盘活存量”协同发力，全面提高资源配置效率。

“探”出企业绿色发展新途径

作为“土地＋森林”资源资产组合出让机制的诞生地，泗洪县在发展与保护之间，探索出一条可循环的生态补偿新路。如今，马浪湖林场里的每一棵杨树，都挂着一张绿色“身份证”——自然资源（森林）预期收益权凭证（绿票），企业通过购买绿票，可提前为生态建设“买单”，未来还能分享长达15年的生态项目收益。

“过去，森林资源好比沉默的绿色财富，看得见却难流动。”马浪湖林场相关负责人介绍。

“一片叶子”能够“点绿成金”，得益于泗洪“土地＋其他自然资源资产收益权”组合配置出让的创新实践，将土地开发与生态补偿挂钩，实现生态保护者和受益者的良性互动。

企业成为这场创新实践的重要参与者。2024年，宿迁福麟房地产开发有限公司拍下一块商住用途的地块，自愿购买了21.9万枚绿票，还因提升区域绿化率获赠4.9万枚乙类绿票。“这是一项长远投资，对企业绿色发展有益。”泗洪云翼（福麟）项目负责人叶海龙表示。

那么，远方的树林如何与建设用地挂钩？关键在于将森林的未来收益“证券化”。首先，要为优质的国有森林资源“确权定价”——林场的林木资源核算后其收益权被“打包”成可交易的凭证，并与不动产权（林权）证书牢牢绑定。随后，在土地出让环节，这份凭证的价值被“附带”于相关地块，企业可同步在交易平台上完成对应森林收益权凭证的购买。

截至目前，泗洪这项改革累计完成凭证（含绿票）交易7笔，共计143.63万枚，其中出售收益权凭证引入资金130.19万元，授予乙类绿票13.44万枚。此举为包括马浪湖林场在内的国有森林引入直接发展资金，实现了森林资源从静态资产到动态资产的跨越。